《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》 《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》 5人谈

编者按：

新修订的《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》已于2019年12月1日起正式施行。本次修订全面贯彻了习近平生态文明思想，始终坚持以新发展理念为重要指引，亮点多，社会关注度高。本版特邀5位专家学者专题解读，以飨读者。

以最严格制度最严密法治 保障洱海美景永驻人间

□　张爱磊

2019年12月1日《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例（修订）》（以下简称《条例》）正式施行。这标志着《条例》第四次修订工作圆满完成。洱海是大理各族人民的“母亲湖”，制定于1988年的《条例》是云南省第一件单行《条例》。《条例》施行以来对加强洱海流域生态文明建设发挥了至关重要的作用，但部分规定与党的十八大以来关于用最严格制度最严密法治保护生态环境的要求还有差距，也难以满足当地用法律武器治理污染的现实需求。

本次《条例》修订全面贯彻了习近平生态文明思想，始终坚持以新发展理念为重要指引，全面贯彻建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度的要求，坚持问题导向，推动洱海保护治理措施的落地见效，体现了以人民为中心的立法理念，也较好地处理了与相关法律法规的关系，凝聚了生态文明建设的大理经验，是自治州用好用足自治立法权服务于地方经济社会发展的重要实践，势必对让“苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴”的自然美景永驻人间发挥重要作用。

亮点一：综合治理，推动洱海保护治理模式的变革。本次《条例》修订将整个洱海流域全部纳入保护管理范围，推动洱海保护治理模式由一湖之治向全流域防治、生态防治转变，强调了对洱海流域实施综合治理，突出了生态系统修复与污染防治同等重要的地位。如，第三十三条增加规定一级保护区实施生态修复，建设生态廊道，拓展湖滨缓冲空间。第三十六条增加规定洱海湖区实行水生生态保护修复制度。第四十八条增加规定三级保护区加强山、水、林、田、湖、草综合治理。

亮点二：分区管控，提升洱海保护治理的精准化程度。本次《条例》修订将洱海流域划分为一、二、三级保护区，并对各级保护区的保护管理分章作了规定。保护区的划定实事求是。如，将海东片区洱海最高运行水位水平向外延伸30米以内的区域，和海南片区洱海最高运行水位水平向外延伸15米以内的区域，作为一级保护区，实行最严格的保护，就充分考量了海东临山的地形地貌和海南紧挨城市规划区的现状。另外，上游来水水质对洱海水质起着决定性作用，将洱海主要入湖河流及堤岸内侧水平向外延伸30米、洱海流域其他湖（库）水域及其最高运行水位水平向外延伸50米以内的区域，纳入二级保护区，也是“源头护水”的必然要求。对重点区域实行了特殊保护。如，一级保护区除遵行二、三级保护区的禁止行为之外，还禁止在洱海湖区和湖滨带范围内野炊、露营、垂钓、清洗车辆、宠物、畜禽、农产品、生产生活用具，以及擅自搭棚、摆摊、设点经营。

亮点三：规划引领，以洱海保护治理统领经济社会发展全局。肩负着在洱海流域“调结构、促转型”重任，本次《条例》修订突出了规划的重要引领作用。一是要求州人民政府在精准确定洱海生态环境承载力的前提下，组织编制好洱海保护管理规划；二是牢固树立“一盘棋”观念，强调洱海保护管理规划应符合正在编制的大理州、大理市、洱源县的国土空间规划，并着力提升其与苍山洱海国家级自然保护区、大理国家级风景名胜区、饮用水水源保护区、旅游发展等相关规划的衔接度；三是切实维护规划的权威性、严肃性。如，第四十一条增加规定旅游观光项目应当符合洱海保护管理规划的要求。

亮点四：压实责任，形成洱海保护治理的强大合力。本次《条例》修订新增加了综合保护管理职责一章，强调州人民政府承担洱海保护管理的主体责任，进一步明晰了大理州、大理市和洱源县、流域各乡镇人民政府洱海保护管理的工作职责，增加规定了州级、洱源县洱海保护管理机构职能职责。此外，基层群众自治组织、公民、法人和其他组织保护洱海的义务也得到了强化。

亮点五：“史上最严”，坚守洱海生态保护红线。一是实行最严格的的监管。周边建设控制方面，要求逐步拆除一、二级保护区内原有的建构筑物，拓展湖滨生态缓冲空间。项目开发控制方面，要求采取措施切实降低洱海流域开发强度。如，对餐饮客栈经营者在排污设施配置方面做了明确要求，规定对一级保护区内的餐饮客栈实行严格管控，且全面禁止了湖区和湖滨带范围经营餐饮客栈的行为。产业结构方面，要求加快转型升级的步伐，大幅降低洱海流域污染负荷。如，控制洱海湖区、二级保护区船舶的总量；在二级保护区内禁止建设畜禽养殖场、养殖小区，以及从事餐饮具和被服消毒、洗涤等经营性活动；全面禁止生产、销售和使用国家剧毒、高毒农药、含磷洗涤用品、不可降解的泡沫塑料餐饮具、塑料袋，并对种植业、养殖业等规定了相应的水污染防治措施。二是实行最严厉的处罚。对违法行为处以较高的罚款额度，使《条例》长出“牙齿”，成为真正有效的“硬法”,能严厉打击破坏洱海流域生态环境的违法行为。三是实行最严肃的问责。《条例》法律责任规定有违法失职行为的公职人员将被依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

亮点六：严密的制度设计，致力于为洱海保护治理提供全面具体明确且合理的行为规则。一是运用法律适用性条款，织密了法网。鉴于洱海流域内多种保护地在空间上重合的现实，强调“一、二、三级保护区内涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区和历史文化名城名镇名村保护的，还应当执行有关法律法规的规定”，既可以最大限度地避免重复上位法的规定，又能有效防止立法放水。二是区别对待一、二级保护区原有的建构筑物，守住了民族优秀传统文化的根脉。《条例》修订统筹洱海生态保护与民族文化传承的关系，保留了文物保护单位和历史文化名镇、名村、传统村落保护范围内依法应予保护的建构筑物，确保守住洱海绿水青山与保护古村落记住乡愁两者可以兼得。三是水量和水质保护目标的法定化，设置了洱海保护治理的基本目标。洱海是人工调控水位的多功能高原淡水湖泊，《条例》修订明文规定洱海最高运行水位、最低运行水位，并对特殊年份调整洱海最低运行水位做了程序性的要求，即由自治州人大常委会行使重大事项决定权加以决定，保证了洱海生态环境需水量。

亮点七：“以人为本”，彰显法治的温度。《条例》修订在践行最严格生态环境保护制度的同时，也注重关切周边群众的利益。诸如“除历史文化名镇、名村、传统村落原有居民以外的其他居民应当逐步迁至二级保护区外进行妥善安置”之类的规定，要求政府在实施生态搬迁时审慎推进，不仅要狠抓落实，制定清晰的时间表、路线图，而且要切实解决好移民的生产生活问题，着力体现人文关怀。

（作者单位：省人大民族委员会）

为有源头活水来

——洱海保护立法的回顾与思考

□　倪永华

自己作为在苍山脚下、洱海之滨长大、生活和工作的市民，作为曾经参与过洱海保护治理的一些工作并有幸参与《洱海保护管理条例》（以下简称《条例》）第三、四次修订工作的一员，对习近平总书记和党中央、国务院对洱海保护治理的关心厚爱，对省委、省政府及省级各相关部门对洱海保护治理的大力支持，对自治州各级各部门和广大干部群众对洱海保护治理付出的艰辛努力，记忆犹新，难以忘怀。

向后看是为了向前走，回顾过去是为了把握现在、走向未来。自己结合工作中掌握了解的一些情况和相关文献资料记载，在新修订的《条例》颁布施行之际，对洱海保护立法历程作简要回顾，为全面贯彻实施好《条例》，促进高水平保护，推动高质量发展，提供史料和参考。

1988年《条例》制定，明确了洱海的性质、地位和作用，明确洱海管理必须坚持“统一规划、保护治理、合理开发、综合利用”的方针，确定了洱海调控水位，明确自治州洱海管理局是州人民政府统一管理洱海的职能机关。《条例》的颁布施行的使洱海保护走上了法制化的轨道。

1998年《条例》修订，针对1996 年洱海蓝藻爆发等成因，突出了保护这一核心和原则，明确洱海管理必须坚持“保护第一、统一管理、科学规划、永续利用”的原则，同时，将洱海流域划定为保护范围，赋予洱海管理局综合执法权，设定了资源有偿使用的原则，取消了网箱养鱼等一些不适应的条款。

2004年《条例》修正，根据2003 年9月云南省人民政府大理城市建设现场办公会精神，突出了生态保护，将洱海以发电、灌溉为主的功能调整为生态保护第一的功能，适当调高了洱海运行水位，对洱海管理体制等作了重大调整，同时对化肥农药的使用、船舶总量、渔业捕捞、工农业和城市生活取水等作了规定。

2014年《条例》修订，将名称由《云南省大理白族自治州洱海管理条例》修改为《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》，使保护第一的原则更突出；将保护管理范围分为洱海湖区和洱海径流区，并分章作了规定，使保护管理范围和要求更加明晰；强化了保护管理的机构设置、职能职责、生态补偿等机制，保障机制更完善；突出了“两污”（垃圾、污水）治理、渔业管理、船舶管理、码头管理、洱海周边项目建设监管等重点难点，针对性更强；细化了保护管理措施，明晰了法律责任，加大了处罚力度，操作性更强。

2019年《条例》修订，认真贯彻习近平生态文明思想和“一定要保护好洱海”的重要指示批示精神，根据中央环保督察“回头看”及高原湖泊环境问题专项督察整改建议和省委、省政府对洱海保护治理的部署要求，对立法宗旨、保护管理原则等作了修订；将洱海保护管理范围划分为一、二、三级保护区，并对三个保护区的功能定位、管控措施分章作了规定；新增加了保护管理职责一章，明晰了各级各相关部门的职责；新增了综合保护管理一章，对整个洱海流域保护管理均涉及的规划管控、基础设施建设、转型发展、生态保护、农业面源污染防治、垃圾污水处理、水环境监测、科学研究等作了梳理规范；对标对表《中华人民共和国自然保护区条例》等法规，对洱海湖区渔业捕捞、码头、游船及相关活动管理作了修订，对法律责任进一步作了规范。

在习近平总书记和党中央、国务院的关心厚爱下， 在省委、省政府及省级各相关部门的大力支持下，经过全州各级各部门和广大干部群众的艰辛努力，洱海保护治理的法规体系、规划体系、保护体系、执法体系不断强化，洱海保护治理力度不断加大。通过实施“双取消”“三退三还”“六大工程”“2333”行动计划、“四治一网”“七大行动”“八大攻坚战”等有力举措，洱海保护治理取得了显著成效。“十一五”以来，洱海水质总体向好，总体稳定保持在Ⅲ类，其中“十一五”期间累计有21个月达到Ⅱ类；“十二五”期间累计有30个月达到Ⅱ类；2016年，5个月Ⅱ类；2017年，6个月Ⅱ类；2018、2019年，连续两年实现7个月Ⅱ类，全湖未发生规模化蓝藻水华，主要水质指标变化趋势总体向好。

洱海公园西大门前洱海保护宣传栏写了宋代朱熹的一首名诗，这首诗是讲读书、讲知识积累的，但用在洱海保护上也非常好。诗曰:“半亩方塘一鉴开，天光云影共徘徊。问渠那得清如许？为有源头活水来。” 绿水青山就是金山银山。回顾思考洱海保护立法的历程，回顾思考洱海保护治理的历程，倍感珍视和守护好“母亲湖”，增强保护洱海的文化自觉和行动自觉，让“苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴”的自然美景永驻人间，意义重大、责任重大, 须臾不可自满、须臾不可松懈。

（作者单位：大理州人大常委会）

以新修订的《苍山保护管理条例》推动苍山保护管理工作

□ 沙 隽 杨国威

新修订的《苍山保护管理条例》（以下简称《条例》）的出台，是践行习近平生态文明思想的重要举措，也标志着我州法治建设又迈出坚实的一步，将对推进苍山法治管理，促进我州生态文明建设和经济社会高质量可持续发展起到重要作用。

我州历来重视苍山的保护，2002年就制定了《苍山保护管理条例》，苍山保护立法进入实质性阶段。2009年为适应新形势的需要，我州又对《条例》进行了修订，进一步明确了管理机构的定位，强化了管理体制机制。

2015年习近平总书记亲临大理视察，对我们提出“一定要把洱海保护好，让‘苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴’的自然美景永驻人间”的嘱托，面对新时代新形势中央、省对生态环境保护的新要求，2009年的《条例》中部分条款已不适应新的规定，对《条例》修订十分必要。

州委、州人大常委会、州政府高度重视《条例》修订工作，在修订中始终坚持贯彻落实习近平生态文明思想，对标对表2017年修订的《中华人民共和国自然保护区条例》和2016年修订的国务院《风景名胜区条例》，按照2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，进一步明确禁止性行为，细化保护管理措施，明晰各级各部门的职责。修订后的《条例》与实际结合更紧密，内容更科学，逻辑更严谨，亮点更突出，指导性和可操作性更强，为苍山保护管理工作提供了更加完善、更加有力的法制保障。

全面把握《条例》修订的重点和亮点

《条例》更加突出“绿水青山就是金山银山”的发展理念。在立法宗旨和保护管理原则上，既强化了整体保护，又倡导合理利用、协调发展。

《条例》更加突出从严保护的要求。对涉及到的各类规划，以保护等级最为严格的国家级自然保护区要求为前提；对涉及到的相关法律法规，以最严格的规定来执行；实行核心区、缓冲区和实验区分区管控，明确禁止采石、修坟立碑等33项禁止事项，加大处罚力度，按目前的法律法规做到顶格处理。

《条例》更加突出权责明晰。强化州、县（市）镇、村、组五级保护管理的体制机制和各相关部门的行业监管责任，逐步建立统一管理的机制，强化公安机关在保护管理工作中的重要作用。

《条例》更加突出对资源的合理利用。坚持完善资源有偿使用制度，规定利用苍山资源和进入苍山的人员需缴纳资源有偿使用费和门票；加大经费投入，建立完善生态补偿机制，建立特许经营制度，切实提高“绿水青山”转变为“金山银山”的能力，推进资源的可持续利用，解决不同地方、不同群体的利益诉求，使之形成共生共管共享关联关系，让保护的成果更多、更公平的惠及周边的居民。

《条例》更加突出以人民为中心的发展理念。本着尊重自然、尊重历史的原则，提出在保护管理中应当妥善处理与经济发展和居民生产、生活的关系，对保护范围内合法利益应当依法维护，鼓励和支持原有居民从事环境友好型经营活动，优先安排原有居民在生态管护等岗位上就业，在法理上有效解决保护区历史上形成的原有居民正常的生产生活及保护与发展的问题；明确任何单位和个人都有保护苍山的义务，也有劝阻和举报违法行为的权利；鼓励公民、法人和其他组织以捐赠、志愿服务等方式参与苍山保护工作，凸显社会参与、全民参与的保护原则。

贯彻实施好《条例》的几点思考和建议

进一步加大普法宣教力度。《条例》的生命力在于贯彻执行，执行的前提又是要大力普法，只有知法、懂法才能做到守法。各级各部门要以多种形式，不断创新宣传载体，广泛开展《条例》学习宣传活动，使《条例》内容家喻户晓，深入人心，形成全社会重视、关心、支持苍山洱海保护治理的良好氛围，为贯彻执行《条例》打好基础。

进一步明晰管理职责。按照责、权、利相统一的原则，明晰相关各级各部门苍山保护管理的权责清单，厘清州、县市、乡镇和各级各部门的保护管理职责。建立健全保护管理目标责任制，以考核促进属地责任和部门责任的落实，加快制定一系列具有较强针对性、实用性和可操作性的配套规范性文件，保障《条例》切实有效贯彻实施。

进一步突出全民参与。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，走向生态文明，没有人可以置身事外，无论是政府、企业还是个人，都要树立“保护环境、人人有责”的意识。保护生态环境是全社会的共同义务，需要凝聚全社会的所有力量，只有更多的人积极参与到生态文明建设的大潮中来，共同支持和推进生态保护事业，才能让“苍山不墨千秋画，洱海无弦万古琴”的自然美景永驻人间。

（作者单位：大理州苍山保护管理局）

解读新版《洱海保护管理条例》修订亮点

□ 杨明芳

新修订的《洱海保护管理条例》（以下简称《条例》），为美丽大理建设护航，为大理人民享受碧水、蓝天、绿地提供法治保障。

明晰边界 分区保护

《条例》明确洱海保护管理范围是以洱海水体为主的整个洱海流域，将“保护管理范围”由洱海湖区和径流区扩大为洱海及其流域，并划分为一、二、三级保护区，对保护管理范围和对象作了更为科学准确的界定。一是结合我州洱海保护“七大行动”开展以来采取的洱海流域水生态保护区核心区的划定及管理、洱海“三线”划定及管理的实际对一、二、三级保护区的具体范围进行了划定，使一、二、三级保护区与大理市洱海三线划定作了有机衔接，明晰了各个保护区的边界。二是对一、二、三级保护区的保护管理和禁止行为进行了明确，对新增加的禁止性行为设置了相应的法律责任规定，根据环保法等上位法变动和经济发展情况，对现行处罚标准作了部分调整。三是对一、二、三级保护区涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、历史文化名城名镇名村的保护管理作了专项规定。

明确责任 突出共治

《条例》中新增了管理职责一章，明确了各级各相关县市和部门的职责，进一步细化了保护管理措施：一是强调了自治州人民政府承担洱海保护管理的主体责任，大理市、洱源县人民政府组织实施本行政区域内的洱海保护管理工作，洱海保护管理范围内的乡（镇）人民政府在本行政区域内履行洱海保护管理职责，村（居）民委员会和村（居）民小组协同做好洱海保护管理的相关工作，同时进一步明晰了自治州、洱源县洱海保护管理机构职能职责。二是强化了部门职责，《条例》规定自治州、大理市、洱源县人民政府的发展改革、财政、工业和信息化、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、交通运输等有关部门应当按照各自职责，做好洱海保护管理工作。将各级政府及部门权责划分清晰，做到有法可依，层层落实责任，从面到点全局管控。

践行新理念 实现新发展

《条例》深入践行习近平生态文明思想，将中央最新关于生态文明建设的要求和省委、省政府关于生态文明的决策融入具体条文，在洱海保护管理的原则里增加绿色发展的原则，做到践行新理念，实现绿色发展。一是在对洱海的综合管理中规定自治州、大理市、洱源县人民政府及其有关部门应当按职责制定和落实促进洱海流域产业转型、绿色发展的政策措施，合理利用洱海保护管理范围内的自然资源、人文资源，推进产业转型发展，应当调整农业产业结构，扶持发展高效生态农业和生态循环农业。二是规定自治州、大理市、洱源县人民政府应当加强对洱海保护管理范围内水源涵养地带的保护治理，实行封山育林，退耕还林、还草、还湿地，对水土流失地段、宜林荒山荒地进行治理、绿化。三是三级保护区应当加强山、水、林、田、湖、草综合治理，加大城镇、村庄规划建设管控力度，优化布局文化旅游、生态产业，发展绿色经济。

多措并举 源头治理

一是加强农业面源污染防治。《条例》规定在整个洱海流域禁止经营和使用高毒、高残留农药，在一、二级保护区禁止生产、销售和使用含氮、磷化肥。二是加大规范养殖业。一、二级保护区禁止围堰、网箱、围网养殖和建设畜禽养殖场、养殖小区。在三级保护区要求科学规划布局畜禽、水产养殖场、养殖小区。三是对餐饮、住宿等经营性进行严格管控，一级保护区内的餐饮、住宿等经营活动实行严格管控，洱海湖区和湖滨带范围内禁止从事餐饮、住宿等经营性活动，且洱海保护管理范围内的餐饮、住宿等经营者应当配套建设污水处理设施，确保污水达标排放。四是对洱海一、二级保护区的船舶实行总量控制和准入许可制度，且规定船舶垃圾、污水和废油、残油应当实行集中处理，禁止排入水体。

直面问题 严控建筑行为

洱海流域违规建设的行政处罚一直是难点热点问题，《条例》修订直面问题，进一步明确了对建筑行为的管控和违规建设的处罚：一是一级保护区内禁止新建、改建、扩建与洱海生态保护无关的建筑物、构筑物。二是二级保护区内禁止新建、改建、扩建除公共基础设施、公共服务设施以外的建筑物、构筑物。房屋确需修缮加固或者危房拆除重建的，应当经大理市、洱源县人民政府批准，具体办法由自治州人民政府制定。三是三级保护区内的建设项目应当符合洱海保护管理规划，进行环境影响评价，自然资源、住房和城乡建设等行政主管部门在审批前须征求同级洱海保护管理机构及有关部门的意见。不得进行削山造地等破坏景观、植被、地形地貌的建设活动。

（作者单位：大理州人大常委会）